Giảm phát thải khí nhà kính, tăng trưởng xanh hướng tới phát thải ròng bằng 0 vào năm 2050 là các mục tiêu được Chính phủ Việt Nam đặt ra đồng thời với việc thúc đẩy phát triển kinh tế. Để đạt được mục tiêu này, các biện pháp kỹ thuật và công cụ thị trường cần được kết hợp để có thể đạt được mục tiêu với chi phí thấp nhất.
Thông qua việc phân tích các thị trường các-bon của một số quốc gia trên thế giới như: Trung Quốc, Hàn Quốc, Thái Lan, Hoa Kỳ, Ấn Độ, châu Âu và dựa trên bối cảnh của Việt Nam, bài viết đề cập đến các bài học và khuyến nghị cho Việt Nam trong việc xây dựng thị trường các-bon.
Bài báo đưa ra kinh nghiệm tại một số nước về thị trường các-bon, từ đó rút ra một số bài học kinh nghiệm vận cho Việt Nam.
Châu Âu (EU ETS): Thị trường giao dịch phát thải của Liên minh châu Âu (EU ETS) là thị trường đa quốc gia lớn nhất thế giới. Thị trường được xây dựng theo 4 giai đoạn liên tiếp: Giai đoạn I (2005- 2007, thường được gọi là “giai đoạn thí điểm”); Giai đoạn II (2008-2012); Giai đoạn III (2013-2020); với giai đoạn thứ tư bắt đầu từ năm 2021. EU ETS đã đạt được mục tiêu giảm phát thải ngay lập tức với chi phí tối thiểu.
Hoạt động của EU ETS tuân theo hệ thống mức trần và giao dịch phát thải. Việc giảm quyền phát thải cấp theo năm cho phép các công ty từ điều chỉnh phát thải khí nhà kính để đáp ứng mục tiêu chung về giảm phát thải. Mỗi năm, một phần của các quyền phát thải được phát miễn phí, phần còn lại được bán thông qua đấu giá. Vào cuối năm, những người tham gia phải trả lại quyền phát thải đã cấp cho mỗi tấn CO2 mà họ phát thải trong năm đó. Nếu một người tham gia không đủ quyền phát thải, họ có thể áp dụng các biện pháp để giảm phát thải hoặc mua quyền phát thải từ những người khác trên thị trường.
Trong giai đoạn đầu của ETS, EU cho phép người phát thải sử dụng tín chỉ từ các dự án ở các nước đang phát triển để đáp ứng yêu cầu giảm phát thải của họ. Tính minh bạch trong EU ETS cao và được củng cố chặt chẽ trong luật pháp. Điều này đã giúp thiết lập một thị trường đáng tin cậy với tính thanh khoản cao. Đặc biệt đối với cơ chế Đo lường – Báo cáo – Giám sát (MRV), các quy tắc được thiết lập ngày càng rõ ràng và hài hòa để đảm bảo việc giảm phát thải và cấp phép là rõ ràng và đáng tin cậy.
Những người ra quyết định chính trị ở châu Âu (phần lớn) đã thể hiện cam kết lâu dài đối với EU ETS. Điều này đã giúp đảm bảo một chiến lược dài hạn với các biện pháp cải thiện cấu trúc, cung cấp một tín hiệu rõ ràng cho những người tham gia thị trường và các nhà đầu tư về những hạn chế phát thải ngày càng mạnh mẽ trong tương lai.
ETS-Trung Quốc: Năm 2011, sau khi các quy định thị trường các-bon của Nghị định thư Kyoto được công bố, Trung Quốc đã thiết lập thí điểm 7 thị trường các-bon. Trong năm 2013 và 2014, 7 thị trường các-bon đã được thử nghiệm tại 5 thành phố và 2 tỉnh với 57 triệu tấn các-bon được giao dịch. Mỗi thị trường thử nghiệm được xây dựng bằng cách liên kết và phối hợp các cơ quan cấp tỉnh, thành phố và thiết lập các sàn giao dịch phát thải khí thải tại địa phương, với các nhà lãnh đạo, chuyên gia từ các trường đại học và viện nghiên cứu đồng thời tham vấn với các lãnh đạo cấp cao tại Bắc Kinh. Tất cả 7 tỉnh đã đặt mục tiêu giảm phát thải ở các nhà máy khoảng 15-20% trong tất cả các giai đoạn. Năm 2021, Trung Quốc đã triển khai ETS quốc gia đối với ngành Điện.
Thị trường ETS của Trung Quốc hoạt động dựa trên cơ chế mức trần và giao dịch phát thải. Tính toán và phân bổ tín chỉ các-bon là vấn đề quan trọng trong thị trường các-bon để đảm bảo giá các-bon ở mức giá phải chăng. Trung Quốc điều chỉnh quyền phát thải dựa trên sản lượng hàng năm. Đặc biệt, Trung Quốc đã cung cấp hạn ngạch linh hoạt dựa trên mức hoạt động bình thường – phụ thuộc vào tình hình hoạt động của các doanh nghiệp hàng đầu trong từng lĩnh vực. Đồng thời, Trung Quốc bắt chước thị trường châu Âu thiết lập Quỹ dự trữ thị trường để mua quyền phát thải khi dư thừa và bán khi thiếu. Khi triển khai ETS quốc gia, phân bổ hạn mức miễn phí được thực hiện dựa trên định mức của 4 loại nhà máy: nhà máy điện than dưới 300MW, nhà máy điện than trên 300MW, nhà máy điện than mới và khí thiên nhiên. Đấu giá hạn mức cũng được giới thiệu và dần mở rộng việc áp dụng nhưng chưa có thời hạn cho việc thực hiện việc này. Trung Quốc thiết lập các điều khoản linh hoạt và cơ chế hỗ trợ để thực hiện để cho phép người tham gia gửi tín chỉ giảm phát thải vào ngân hàng các-bon để sử dụng trong tương lai. Cơ chế MRV của Trung Quốc rất thành công với sự hỗ trợ của Ngân hàng Thế giới và chính phủ.
ETS – Hàn Quốc: Hàn Quốc đã triển khai một ETS đầy tham vọng về phạm vi và thiết kế ngành, bao gồm việc sử dụng hệ thống giới hạn và thương mại bắt buộc, hệ thống đầu tiên bên ngoài các quốc gia thuộc Phụ lục I.
K-ETS cho đến nay phân biệt 3 giai đoạn. Giai đoạn I diễn ra từ năm 2015-2017, bao gồm 23 phân ngành từ 6 lĩnh vực sau: điện, công nghiệp (ví dụ: sắt thép, hóa dầu, xi măng, lọc dầu, kim loại màu, giấy, dệt may, máy móc, khai thác mỏ, thủy tinh và gốm sứ,.. .), tòa nhà, công cộng, chất thải và giao thông vận tải (tức là hàng không). Giới hạn này được thiết lập dựa trên mục tiêu khí nhà kính quốc gia cũng như tiềm năng giảm nhẹ của ngành. Đơn vị phân bổ Hàn Quốc (KAU) được phân bổ miễn phí 100% trong Giai đoạn 1. Việc này được thực hiện thông qua phân bổ theo quy mô, ngoại trừ nhà máy sản xuất clinker, nhà máy lọc dầu và hàng không được phân bổ dựa trên định mức. Đối với Giai đoạn 2, phân bổ dựa trên định mức đã được mở rộng thành 8 lĩnh vực và áp dụng hình thức đấu giá. Đấu giá lúc đầu dự kiến sẽ bắt đầu vào năm 2018, nhưng quá trình này đã bị trì hoãn đến tháng 1 năm 2019 (3%). Giai đoạn 3 từ năm 2021 đến năm 2025 với tỉ lệ đấu giá sẽ tăng hơn nữa (lên hơn 10%), tăng tính linh hoạt trong việc sử dụng tín dụng và cho phép các bên thứ ba thực hiện buôn bán trên thị trường. Điều này đã không được phép trong Giai đoạn 1-2, dẫn đến các vấn đề nghiêm trọng về tính thanh khoản của thị trường, giá các-bon cao và sự can thiệp thị trường thường xuyên, không thể đoán trước của chính phủ.
Với thị trường Hàn Quốc, việc sử dụng các tín chỉ bù trừ (offset credits) các-bon có thể chiếm tới 10% nghĩa vụ của người tham gia thị trường. Trong Giai đoạn I, điều này chỉ giới hạn ở các dự án tạo tín chỉ bù trừ trong nước, từ Giai đoạn II trở đi, các tín chỉ từ các dự án CDM quốc tế cũng được cho phép nếu chúng được phát triển bởi các công ty trong nước. Mặc dù các bên tham gia ETS có tiềm năng quan tâm lớn đến việc sử dụng các tín chỉ, nhưng sự sẵn có của các tín chỉ bù trừ trong nước là một yếu tố hạn chế, với sự quan tâm hạn chế từ chính phủ và các ưu đãi hạn chế dành cho các nhà phát triển dự án trong nước.
Một yếu tố thành công quan trọng trong ETS của Hàn Quốc là cách tiếp cận theo từng giai đoạn, với năng lực và tham vọng ngày càng tăng và tăng cường thêm dần các quy tắc theo thời gian, kết hợp với việc sử dụng kế hoạch tổng thể để phác thảo các mục tiêu khác nhau của các giai đoạn khác nhau của ETS và mối liên hệ với các mục tiêu dài hạn. Điều này đã tạo ra một cơ sở hạ tầng dữ liệu mạnh mẽ và năng lực giữa các bên liên quan khác nhau.
KETS là một hệ thống có nhiều điều khoản linh hoạt và kiểm soát giá/chi phí khác nhau để giải quyết các vấn đề về khả năng cạnh tranh. Điều này có thể giảm chi phí cho những người tham gia, nhưng hệ thống cũng có tính phức tạp, tăng chi phí quản lý và nhu cầu xây dựng năng lực. Ngoài ra, điều này đã ảnh hưởng đến giá các-bon và tính thanh khoản của thị trường, có khả năng dẫn đến việc giảm (hoặc trì hoãn) việc thực hiện các biện pháp giảm thiểu. Thách thức chính của KETS là thiếu thanh khoản, điều này đã ảnh hưởng đến cả mức giá và biến động giá. Số lượng người tham gia KETS tương đối ít, kết hợp với những hạn chế nghiêm ngặt đối với những người có thể tham gia vào thị trường đã dẫn đến khối lượng giao dịch thấp, giá cao và khó đoán.
ETS Thái Lan: Thái Lan đã khởi động Chương trình mua bán phát thải tự nguyện (‘Thailand V-ETS’) vào năm 2014 như một thí điểm cho triển khai ETS quốc gia. Trọng tâm của V-ETS trong giai đoạn đầu là theo dõi, báo cáo và xác minh lượng phát thải ở cấp độ công ty. Hệ thống này chỉ bao gồm phát thải CO2, bao gồm phát thải trực tiếp cũng như phát thải gián tiếp từ điện và hơi. Giai đoạn thí điểm 3 năm đầu tiên (2015-2017) nhằm mục đích thử nghiệm hệ thống MRV, thiết lập giới hạn phát thải Phạm vi 1 và 2 của các cơ sở và phân bổ định mức. Giai đoạn thử nghiệm thứ hai (2018-2020) nhằm kiểm tra hệ thống đăng kí và nền tảng giao dịch. Năm 2019, hơn 50 nhà máy thí điểm đại diện cho 10 lĩnh vực khác nhau đã tham gia (điện, lọc dầu, hóa dầu, nhựa, thép, xi măng, gốm sứ, bột giấy và giấy, thực phẩm).
Các cách tiếp cận khác nhau đối với việc thiết lập và phân bổ mức trần phát thải đã được xem xét trong giai đoạn đầu của quá trình phát triển chương trình, bao gồm cả mức trần tuyệt đối và tương đối cũng như việc dựa vào định mức để phân bổ hạn mức. Mức trần tương đối là mức giảm cường độ các-bon so với 5 cơ sở ở mỗi nhà máy. Tỷ lệ giảm là khác nhau giữa các lĩnh vực, dựa trên thỏa thuận với những đơn vị tham gia. Tỷ lệ này dao động từ 0,1% (thủy tinh) đến 6% (nhựa) trong khoảng thời gian 3 năm. Tất cả các hạn mức được phân phối miễn phí cho các nhà máy tham gia, dựa trên việc xác định cường độ các-bon của nhà máy. Không có chế tài nào được áp dụng đối với việc không tuân thủ các mục tiêu tự nguyện.
Bối cảnh và khuyến nghị cho Việt Nam
Luật Bảo vệ môi trường số 72/2020/QH14 ban hành ngày 17 tháng 11 năm 2020 có sự điều chỉnh bao gồm các quy định về giảm nhẹ phát thải KNK ở điều 91; trong đó điểm đến việc tổ chức và phát triển thị trường các-bon trong nước. Việc kiểm kê KNK được cập nhật 2 năm một lần đối với các đơn vị thuộc danh mục lĩnh vực cơ sở phát thải KNK phải thực hiện kiểm kê do Chính phủ phê duyệt dựa trên đề xuất của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Bộ cũng có nhiệm vụ ban hành hệ thống đo đạc, báo cáo, thẩm định (MRV) giảm nhẹ phát thải KNK, hướng dẫn tổ chức thực hiện thẩm định kết quả kiểm kê KNK, đồng thời xây dựng báo cáo kiểm kê KNK cấp quốc gia.
Luật Bảo vệ môi trường là cơ sở pháp lý cho việc xây dựng ban hành các văn bản, quy định, hướng dẫn chi tiết cho việc xây dựng thị trường các-bon hướng tới mục tiêu giảm phát thải KNK.
Nghị định Quy định giảm nhẹ phát thải KNK và bảo vệ tầng ô-dôn số 06/2022/NĐ-CP, ban hành ngày 07/01/2022 hướng dẫn về việc tổ chức và phát triển thị trường các-bon trong nước. Trong đó quy định rõ các đối tượng cần phải thực hiện kiểm kê KNK ở điều 5 mục 1. Việc kiểm kê KNK là cơ sở cho việc phân bổ hạn ngạch phát thải. Trong Nghị định cũng đưa ra lộ trình triển khai thị trường các-bon trong nước theo kế hoạch đến năm 2025 xây dựng thị trường thí điểm, đến năm 2028 xây dựng thị trường chính thức. Trong giai đoạn xây dựng thị trường thí điểm tập trung vào việc xây dựng quy định, quy chế để vận hành thị trường, triển khai các hoạt động nâng cao năng lực, thành lập và vận hành thí điểm thị trường trong các lĩnh vực tiềm năng.
Về phân bổ hạn ngạch phát thải khí nhà kính, đơn vị phu trách là Bộ Tài nguyên và Môi trường. Tổng hạn ngạch được tính toán dựa trên số liệu về kiểm kê KNK, lộ trình giảm nhẹ phát thải KNK. Dựa vào định mức phát thải tương đối được tính toán đối với các cơ sở sản xuất kinh doanh để thực hiện phân bổ hạn ngạch phát thải KNK cho các cơ sở phát thải.
Việt Nam đã từng triển khai hỗ trợ tài chính cho ngành Năng lượng tái tạo thông qua giá FIT cho điện gió, điện mặt trời và sinh khối. Giá bán ưu đãi (FIT – Feed in Tariffs) là cơ chế chính sách được xây dựng nhằm khuyến khích phát triển các nguồn năng lượng tái tạo và tăng khả năng cạnh tranh của các nguồn này so với các nguồn năng lượng truyền thống.
Sử dụng năng lượng hiệu quả cũng là một biện pháp quan trọng để hạn chế cung cầu năng lượng, hạn chế phát thải khí nhà kính của Việt Nam. Nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng năng lượng trong các ngành sản xuất, Bộ Công Thương đã ban hành Thông tư quy định tiêu chuẩn cụ thể về mức tiêu thụ năng lượng (SEC) (trên một đơn vị sản xuất) đối với một số ngành trọng điểm như: Sắt thép, bột giấy và giấy, nhựa, đồ uống và chế biến thực phẩm. Lộ trình bắt buộc áp dụng tiêu chuẩn tiêu thụ năng lượng đối với các ngành công nghiệp trên cũng đã được ban hành. Nếu các công ty trong các ngành này không đáp ứng các tiêu chuẩn, họ sẽ bị xử phạt hoặc đình chỉ hoạt động. Mục tiêu của việc đưa ra các tiêu chuẩn (hay tiêu chuẩn) tiêu thụ năng lượng cụ thể cho các ngành công nghiệp trên là nhằm loại bỏ các công nghệ, thiết bị sản xuất lạc hậu được sản xuất trong nước hoặc nhập khẩu vào Việt Nam.
Như vậy, Việt Nam đã có cơ sở pháp lý khung cho việc phát triển thị trường các-bon, đồng thời cũng có cơ sở xác định các đối tượng tham gia thị trường các-bon gồm các đơn vị sử dụng năng lượng trọng điểm, các đơn vị phát thải thấp (như các nhà máy điện năng lượng tái tạo). Đây là điểm bắt đầu thuận lợi để xây dựng tính sẵn sàng cho phát triển thị trường các-bon ở Việt Nam.
Như kinh nghiệm ở Trung Quốc, Hàn Quốc và Thái Lan đã cho thấy, nên áp dụng các công cụ mới theo từng giai đoạn. Ở đây, điều quan trọng là phải làm rõ dự kiến phát triển theo những giai đoạn nào, mục tiêu tương ứng của chúng là gì và những yêu cầu trong từng giai đoạn đối với tất cả các bên liên quan. Nên triển khai ETS thí điểm cho một số ngành phát thải lớn (sản xuất điện, công nghiệp), tập trung vào một số yếu tố được lựa chọn (cách thức phân bổ, dung lượng thị trường).
Cách tiếp cận theo từng giai đoạn, từ cấp khu vực đến cấp quốc gia và từ một lĩnh vực đến nhiều lĩnh vực hơn là một cách hay để bắt đầu một ETS và tích lũy kinh nghiệm. Các khu vực không triển khai thí điểm có thể thấp hơn đáng kể về năng lực và dữ liệu cũng ít hơn so với các khu vực triển khai thí điểm. Do đó, cần có chương trình hành động để giúp các khu vực này bắt kịp trước bắt đầu phát triển ETS.
Việt Nam cũng đã xác định xây dựng trước thị trường thí điểm trong 3 năm, sau đó triển khai thị trường các-bon chính thức. Ngoài ra, trong thời gian tới Việt Nam cần xác định các ngành trọng tâm để triển khai thí điểm.
Với Việt Nam, việc phân bổ nên được căn cứ vào tình hình thực tế của đơn vị tham gia và có thể thấp hơn so với lượng phát thải của đơn vị (thông qua kiểm kê). Việc phân bổ theo định mức cũng được phân bổ miễn phí trong giai đoạn đầu và sau đó là thông qua đấu thầu.
Tất cả các ETS thí điểm của Trung Quốc cũng đã thiết lập công cụ ổn định thị trường. Một công cụ nổi bật là quy định thông qua việc phân bổ hạn mức và mua bán các hạn mức này. Việt Nam cũng nên cân nhắc về công cụ này khi thực hiện triển khai thị trường ETS đầy đủ.
Đơn giản hóa phê duyệt các dự án và tài liệu liên quan. Một quá trình phức tạp và tốn thời gian sẽ khiến tính linh hoạt của thị trường bị giảm đi, do vậy cần thiết lập một quy trình phê duyệt đơn giản hóa đối với các dự án cụ thể. Đây là điểm cần phải làm để loại bỏ các rào cản của việc tham gia thị trường của các bên liên quan.
Xây dựng thị trường các-bon sẽ giúp Việt Nam đạt được các cam kết giảm phát thải khí nhà kính đã đặt ra. Qua kinh nghiệm quốc tế và hiện trạng của Việt Nam, một số điểm cần cân nhắc trong thời gian chuẩn bị xây dựng thị trường các-bon.
(Lược ghi theo: Nguyễn Hoàng Lan – Viện Kinh tế và Quản lý, Trường Đại học Bách khoa Hà Nội)
